ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Anayasa Mahkemesi Başkanlığından: 01.12.2020
tarih ve 31321 sayılı R.G.
Esas
Sayısı : 2020/1
Karar
Sayısı: 2020/63
Karar
Tarihi: 22/10/2020
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Ankara 5. İdare Mahkemesi
İTİRAZIN KONUSU: 26/9/2011 tarihli ve 659 sayılı Genel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdareleri
ve Özel Bütçeli İdarelerde Hukuk Hizmetlerinin Yürütülmesine İlişkin Kanun
Hükmünde Kararname`nin 14. maddesinin (2) numaralı fıkrasının (b) bendinde yer
alan "Ödenecek vekalet ücretinin yıllık tutarı:..." ibaresi
ile anılan bendin "...avukatlar için (10.000) gösterge rakamının, memur
aylıklarına uygulanan katsayı ile çarpımı sonucu bulunacak aylık brüt tutarının
oniki katını geçemez." bölümünün
"...avukat..." ibaresi yönünden Anayasa`nın mülga 91.
maddesine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi talebidir.
OLAY: Kurum
avukatı olarak görev yapan davacının kurum lehine karara bağlanan ve tahsil
olunan vekâlet ücretlerinden hak ettiği tutarın ödenmesi için yaptığı
başvurunun reddine ilişkin işlem ile bu işlemin dayanağını teşkil eden
düzenleyici işlemin iptali talebiyle açtığı davada itiraz konusu kuralların
Anayasa`ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptalleri için başvurmuştur.
I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKMÜNDE KARARNAME KURALLARI
Kanun Hükmünde Kararname`nin (KHK) itiraz konusu
kuralların da yer aldığı 14. maddesi şöyledir:
"Davalardaki temsilin niteliği ve vekalet
ücretine hükmedilmesi ve dağıtımı
MADDE 14 - (1) Tahkim usulüne tabi olanlar dahil adli
ve idari davalar ile icra dairelerinde idarelerin vekili sıfatıyla hukuk birimi
amirleri, muhakemat müdürleri, hukuk müşavirleri ve avukatlar tarafından
yapılan takip ve duruşmalar için, bu davaların idareler lehine neticelenmesi
halinde, bunlar tarafından temsil ve takip edilen dava ve işlerde ilgili
mevzuata göre hükmedilmesi gereken tutar üzerinden idareler lehine vekalet
ücreti takdir edilir.
(2) İdareler lehine karara bağlanan ve tahsil olunan
vekalet ücretleri, hukuk biriminin bağlı olduğu idarenin merkez teşkilatında
bir emanet hesabında toplanarak idare hukuk biriminde fiilen görev yapan
personele aşağıdaki usul ve sınırlar dahilinde ödenir.
a) Vekalet
ücretinin; dava ve icra dosyasını takip eden hukuk birimi amiri, hukuk
müşaviri, muhakemat müdürü veya avukata %55 `i, dağıtımın yapıldığı yıl
içerisinde altı aydan fazla süreyle hukuk biriminde fiilen görev yapmış olmak
şartıyla, hukuk birimi amiri, hukuk müşaviri, muhakemat müdürü ve avukatlara
%40 `ı (...) eşit olarak ödenir.
b) Ödenecek
vekalet ücretinin yıllık tutarı; hukuk birimi amiri, hukuk müşaviri,
muhakemat müdürü, avukatlar için (10.000)
gösterge (...) rakamının, memur aylıklarına uygulanan katsayı ile çarpımı
sonucu bulunacak aylık brüt tutarının oniki katım geçemez.
c) Yapılacak dağıtım sonunda arta kalan tutar, hukuk
biriminde görev yapan ve (b) bendindeki tutarları dolduramayan hukuk birimi
amiri, hukuk mücaviri, muhakemat müdürü ve avukatlara ödenir. Bu dağıtım
sonunda arta kalan tutar üçüncü bütçe yılı sonunda ilgili idarenin bütçesine
gelir kaydedilir.
(3) Hizmet satın alınan avukatlara yapılacak ödemeler bu
madde kapsamı dışındadır."
II. İLK İNCELEME
1. Anayasa
Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Recep
KÖMÜRCÜ, Serdar ÖZGÜLDÜR, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM. Hicabı DURSUN, Celal
Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Kadir ÖZKAYA, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL,
Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU ve Selahaddin MENTEŞ`in katılımlarıyla
22/1/2020 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında öncelikle sınırlama
sorunu görüşülmüştür.
2. Anayasa`nın
152. ile 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve
Yargılama Usulleri Hakkında Kanun`un 40. maddelerine göre bir davaya bakmakta
olan mahkeme, o dava sebebiyle uygulanacak bir kanunun veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin
hükümlerini Anayasa`ya aykırı görmesi hâlinde veya taraflardan birinin ileri sürdüğü
aykırılık iddiasının ciddi olduğu kanısına varması durumunda bu hükümlerin
iptalleri için Anayasa Mahkemesine başvurmaya yetkilidir. Ancak anılan maddeler
uyarınca bir mahkemenin Anayasa Mahkemesine başvurabilmesi için elinde
yöntemince açılmış ve mahkemenin görevine giren bir davanın bulunması, iptali
talep edilen kuralın da o davada uygulanacak olması gerekir. Uygulanacak kural
ise bakılmakta olan davanın değişik evrelerinde ortaya çıkan sorunların
çözümünde veya davayı sonuçlandırmada olumlu ya da olumsuz yönde etki yapacak
nitelikteki kurallardır.
3.İtiraz
yoluna başvuran Mahkeme, 659 sayılı KHK`nın 14. maddesinin (2) numaralı fıkrasının
(b) bendinde yer alan "Ödenecek vekalet ücretinin yıllık tutarı;..."
ibaresi ile anılan bendin "...avukatlar için (10.000) gösterge
rakamının, memur aylıklarına uygulanan katsayı ile çarpımı sonucu bulunacak
aylık brüt tutarının oniki katını geçemez." Bölümünün "...avukat..."
ibaresi yönünden iptalini talep etmiştir.
4.Bakılmakta
olan dava, kurum avukatı olarak görev yapan davacının kurum lehine karara bağlanan
ve tahsil olunan vekâlet ücretlerinden hak ettiği tutarın Ödenmesi talebine ilişkindir,
İtiraz konusu ibare ile itiraz konusu bölümün "...için (10.000)
gösterge rakamının, memur aylıklarına uygulanan katsayı ile çarpımı sonucu
bulunacak aylık brüt tutarının oniki katını geçemez." kısmı ise KHK
kapsamındaki kurumlarda görev yapan avukatların yanı sıra söz konusu bentte
sayılan ve bakılmakta olan davada uygulanma imkânı bulunmayan hukuk birimi
amiri, hukuk müşaviri, muhakemat müdürü yönünden de geçerli ortak kural
niteliği taşımaktadır. Bu itibarla itiraz konusu kuralların esasına ilişkin
incelemenin "...avukatlar..." ibaresi ile sınırlı olarak
yapılması gerekir.
5. Açıklanan nedenlerle 26/9/2011 tarihli ve 659
sayılı Genel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdareleri ve Özel Bütçeli İdarelerde Hukuk
Hizmetlerinin Yürütülmesine İlişkin Kanun Hükmünde Kararname`nin 14. maddesinin
(2) numaralı fıkrasının;
A. (b) bendinde yer alan "Ödenecek vekalet
ücretinin yıllık tutarı;..." ibaresinin,
B. (b) bendinin "...avukatlar için (10.000)
gösterge rakamının, memur aylıklarına uygulanan katsayı ile çarpımı sonucu
bulunacak aylık brüt tutarının oniki katını geçemez." bölümünün,
esasının incelenmesine, esasa ilişkin incelemenin "...avukatlar..."
ibaresi ile sınırlı olarak yapılmasına OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
III. ESASIN İNCELENMESİ
6. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Gülbin AYNUR
tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu KHK kuralı,
dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer
yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A. KHK`ların Yargısal Denetimi ile 6771 Sayılı
Kanun`la Yapılan Anayasa Değişikliğinin Yargısal Denetime Etkileri Hakkında
Genel Açıklama
7. Türkiye Büyük Millet Meclisinin (TBMM) daha önceki
hükümet sisteminde yer alan Bakanlar Kuruluna KHK çıkarma yetkisi
verebileceğini hükme bağlayan ve KHK`ların hukuksal rejimini düzenleyen
Anayasa`nın 91. maddesi 21/1/2017 tarihli ve 6771 sayılı Türkiye Cumhuriyeti
Anayasasında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun`un 9/7/2018 tarihinde yürürlüğe
giren 16. maddesiyle yürürlükten kaldırılmış, böylece KHK çıkarılabilme imkânına
anayasal olarak son verilmiştir.
8. Buna karşılık 6771 sayılı Kanun`la Anayasa`ya eklenen
geçici 21. maddenin (F) fıkrasının birinci cümlesinde "Bu Kanunun
yürürlüğe girdiği tarihte yürürlükte bulunan kanun hükmünde kararnameler, tüzükler.
Başbakanlık ve Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılan yönetmelikler ile diğer
düzenleyici işlemler yürürlükten kaldırılmadıkça geçerliliğini sürdürür" denilmek
suretiyle Anayasa`nın 91. maddesinin yürürlükten kaldırılma tarihine kadar
çıkarılmış ve yürürlükte bulunan KHK`ların geçerliliklerini sürdürmeye devam
edeceği hükme bağlanmıştır.
9. Anılan fıkranın ikinci cümlesinde ise "Yürürlükte
bulunan kanun hükmünde kararnameler hakkında 152 nci ve 153 üncü maddelerin
uygulanmasına devam olunur" hükmüne yer verilmiştir. Söz konusu
cümlede KHK`ların iptal davası yoluyla Anayasa`ya aykırılığının ileri
sürülebilmesine ilişkin Anayasa`nın 150. ve 151. maddelerine açıkça yer verilmemiş
ise de anılan hükmü yorumlayan Anayasa Mahkemesi iptal davası yönünden de olağan
KHK`lara ilişkin yargısal denetim yetkisinin devam ettiğini kabul etmiştir
(AYM, E.2018/114, K.2018/91,25/9/2018, §§ 8,9).
10. Anayasa`nın 148. maddesinin birinci fıkrasının 6771
sayılı Kanun`la değiştirilmeden önceki hâlinde Anayasa Mahkemesinin KHK`ların
Anayasa`ya şekil ve esas bakımlarından uygunluğunu denetleyeceği kurala
bağlanmış ve 2017 yılında yapılan söz konusu Anayasa değişikliği ile KHK
rejimine son verilmeden önce Anayasa Mahkemesi Anayasa`nın mülga 91. maddesini
ölçü norm olarak esas alarak bu madde uyarınca KHK`ları yetki kanununa dayanıp
dayanmadığı, yetki kanununun kapsamında olup olmadığı ve yasak alan içinde kalıp
kalmadığı hususlarında denetime tabi tutmuştur, Anayasa`nın geçici 21.
maddesinin (F) bendinin ikinci cümlesinde KHK`larla ilgili denetim yetkisinin
devamı öngörülmekle birlikte söz konusu denetimde mülga normların ölçü norm
olarak dikkate alınıp alınamayacağı hususunda bir hükme yer verilmemiştir.
11. Bu bağlamda mülga normların niteliklerini dikkate
alan Anayasa Mahkemesi mevcut KHK`ların Anayasa`ya uygunluk denetiminde
Anayasa`nın mülga 91. maddesinin ölçü norm olarak dikkate alınmaya devam
edilmesi gerektiğine karar vermiştir. Kararda içerik bakımından Anayasa`ya
uygunluk denetiminde Anayasa`nın üstünlüğü ve bağlayıcılığı ilkesi gereğince
kural olarak denetimin yapıldığı tarihte yürürlükte bulunan normların ölçü norm
olarak dikkate alınacağı ancak anayasa yargısı denetimine tabi bir norm,
oluşturulduğu süreçte geçerli olan yet ki kuralları esas alınarak vücut
bulduğundan bu unsura ilişkin denetimin -yürürlükten kalkmış olsa dahi- o
tarihteki kurallar esas alınarak yapılması gerekeceği ifade edilmiştir. Geçerliliğini
sürdüren ve yetki unsuru bakımından da anayasal denetime tabi olan KHK`ların
çıkarılması sırasındaki anayasal yetkinin kaynağını, ilga edilmiş olsa da
Anayasa`nın 91. maddesinin teşkil ettiği, bu itibarla KHK çıkarma yetkisinin
Anayasa`ya uygun olarak kullanılıp kullanılmadığı yönünden yapılacak denetimin
ancak söz konusu anayasal yetkinin tanımlandığı, konu yönünden kapsam ve
sınırlarının çizildiği normun ölçü alınması suretiyle gerçekleştirilecek bir
inceleme ile mümkün olabileceği belirtilmiştir (AYM, E.2018/122,
K.2020/14,19/2/2020, §§11,12).
12. Açıklanan nedenlerle mevcut KHK`ların Anayasa`nın
mülga 91. maddesine uygunluğunun denetlenmesi gerekir.
13. Anayasa`nın mülga 91. maddesinde düzenlenen
KHK`lar işlevsel yönden yasama işlemi niteliğinde olduğundan bu kuralların
yargısal denetimlerinin yapılması görev ve yetkisi Anayasa Mahkemesine
verilmiştir, Anılan maddede KHK`ların Anayasa`ya şekil ve esas bakımlarından
uygunluğunun denetlenmesinden söz edilmekte olup Anayasa`ya uygunluk denetiminin
içine KHK`nın yetki kanunu kapsamında olup olmadığının denetimi de girmektedir.
Çünkü Anayasa`nın mülga 91. maddesinde Bakanlar Kuruluna ancak yetki kanununda
belirtilen sınırlar içinde KHK çıkarma yetkisinin verilmesi öngörülmüştür. Söz konusu
yetkinin dışına çıkılması, KHK`yı Anayasa`ya aykırı duruma getirir. Dolayısıyla
yargısal denetimde KHK`nın yetki kanunu kapsamında olup olmadığı sorununun da çözümlenmesi
gerekir.
14. Dayanaklarını doğrudan doğruya Anayasa`dan alan
olağanüstü hâl KHK`larından farklı olarak olağan dönemlerdeki KHK`ların bir
yetki kanununa dayanması zorunludur, Bu nedenle KHK`lar ile dayandıkları yetki
kanunu arasında çok sıkı bir bağ vardır. KHK`nın yetki kanunu ile olan bağı,
KHK`yi aynen ya da değiştirerek kabul eden kanun ile kesilir. KHK`nın
Anayasa`ya uygun bir yetki kanununa dayanması, Anayasa`ya uygunluğunun ön koşuludur.
Bir yetki kanununa dayanmadan çıkarılan veya dayandığı yetki kanunu iptal
edilen KHK`ların içeriği Anayasa`ya aykırılık oluşturmasa bile bunların
Anayasa`ya uygunluğundan söz edilemez,
15. KHK`ların Anayasa`ya uygunluk denetimi, kanunların
denetiminden farklıdır. Anayasa`nın 11. maddesinde "Kanunlar Anayasaya
aykırı olamaz" denilmektedir. Bu nedenle kanunların denetiminde,
onların yalnızca Anayasa kurallarına uygun olup olmadığı saptanır. KHK`lar ise
konu, amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden hem dayandıkları yetki kanununa hem de
Anayasa`ya uygun olmak zorundadır.
16. Anayasa`nın mülga 91. maddesinde kimi konuların
KHK`larla düzenlenmesi yasaklanmıştır. Anılan maddenin birinci fıkrasında "...sıkıyönetim
ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci ve
ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile
dördüncü bölümde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmünde
kararnamelerle düzenlenemez, "denilmiştir. Bu kural uyarınca TBMM,
Bakanlar Kuruluna ancak KHK ile düzenlenmesi yasaklanmış alana girmeyen
konularda KHK çıkarma yetkisi verebilir.
B. Anlam ve Kapsam
17. 659 sayılı
KHK`da TBMM, Cumhurbaşkanlığı, Anayasa Mahkemesi, Yargıtay. Danıştay ve
Hâkimler ve Savcılar Kurulu ve Sayıştay da dâhil olmak üzere genel bütçe kapsamındaki
tüm kamu idareleri ile özel bütçeli idarelerde hukuk hizmetlerinin yürütülmesine
ilişkin usul ve esaslar düzenlenmiştir. Bu çerçevede KHK`nın 6. maddesinde adli
ve idari yargıda, icra mercileri ve hakemler nezdinde anılan idareleri vekil
sıfatıyla doğrudan temsil yetkisinin avukatların yanında, hukuk birimi
amirleri, hukuk müşavirleri
ve muhakemat müdürlerine ait olduğu belirtilmiş; itiraz konusu kuralın da yer
aldığı 14. maddesinde ise anılan kişiler tarafından takip edilen davaların
idareler lehine neticelenmesi hâlinde, temsil ve takip edilen dava ve işlerde
ilgili mevzuata göre hükmedilmesi gereken tutar üzerinden idareler lehine
vekâlet ücreti takdir edilmesi öngörülmüştür.
18. Anılan
maddede ayrıca idareler lehine karara bağlanan ve tahsil olunan vekâlet ücretlerinin
hukuk biriminin bağlı olduğu idarenin merkez teşkilatında bir emanet hesabında toplanması
ve idare hukuk biriminde fiilen görev yapan personele ödenmesi hükme bağlanmış,
bu ödemenin hangi usul ve sınırlar içinde yapılacağı belirlenmiştir. Buna göre vekâlet
ücretinin %55`inin dava ve icra dosyasını takip eden hukuk birimi amiri, hukuk müşaviri,
muhakemat müdürü veya avukata; %40`mın ise dağıtımın yapıldığı yıl içinde altı aydan
fazla süreyle hukuk biriminde fiilen görev yapmış olmak şartıyla hukuk birimi
amiri, hukuk müşaviri, muhakemat müdürü ve avukatlara eşit olarak ödenmesi
gerekmektedir. Dolayısıyla anılan personel sadece kendisinin takip ettiği dava
ve icra dosyalarıyla sınırlı olmaksızın idare lehine karara bağlanan ve tahsil
olunan vekâlet ücretlerinden de belirli bir oran dâhilinde
yararlanabilmektedir.
19. Maddenin (2) numaralı fıkrasının itiraz konusu
kuralın da yer aldığı (b) bendinde ise söz konusu personele yukarıda belirtilen
oranlar çerçevesinde dağıtılması öngörülen vekâlet ücreti tutarına bir üst
sınır getirilmiştir. Anılan bentte hukuk birimi amiri, hukuk müşaviri,
muhakemat müdürü veya avukatların her biri için ödenecek vekâlet ücretinin
yıllık tutarının 10.000 gösterge rakamının memur aylıklarına uygulanacak
katsayı ile çarpımı sonucu bulunacak aylık brüt tutarın on iki katım
geçemeyeceği hükme bağlanmış olup kural "...avukatlar..."
ibaresi ile sınırlı olarak incelenmiştir.
20. Söz konusu fıkranın (c) bendinde de yapılan
dağıtım sonunda arta kalan tutarın yine hukuk biriminde görev yapan fakat
yukarıda belirtilen sınırı dolduramamış olan hukuk birimi amiri, hukuk
müşaviri, muhakemat müdürü veya avukatlara ödenmesi öngörülmüştür. Bu suretle
daha önce sınırı dolduramamış bu personele yapılacak dağıtım sonunda da bir tutarın
artması hâlinde artan bu tutarın üçüncü bütçe yılı sonunda ilgili idarenin
bütçesine gelir olarak kaydedilmesi öngörülmüştür.
21. Bu itibarla yıl içinde emanet hesabında toplanan
vekâlet ücreti tutarı daha fazla olsa dahi söz konusu personel belirtilen
sınırı doldurduysa artık kendisine bu hesaptan herhangi bir ödeme
yapılamayacaktır. Dolayısıyla böyle bir durumda, toplanan vekâlet ücreti tutarının
tamamı anılan personele dağıtılmamış olmaktadır.
22. Öte yandan
madde ile öngörülen vekâlet ücreti dağıtım usulüne ve sınırlamasına tabi olan
avukatlar anılan idarelerin hukuk birimlerinde kamu görevlisi sıfatıyla görev
yapan avukatlardır. Nitekim maddenin (3) numaralı fıkrasında hizmet satın alma
suretiyle dava ve icra dosyalarında idareyi temsil etmiş olan, diğer bir
deyişle idare bünyesinde kamu görevlisi olarak çalışmayan avukatların bu
maddenin kapsamı dışında olduğu açıkça ifade edilmiştir.
C. İtirazın Gerekçesi
23. Başvuru kararında özetle, itiraz konusu kuralın
mali haklara ilişkin düzenleme öngörmesi nedeniyle yetki kanunu kapsamında
olmadığı belirtilerek Anayasa`nın mülga 91. maddesine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
Ç. Anayasa`ya Aykırılık Sorunu
a. Kuralın Anayasa`nın Mülga 91. Maddesi Yönünden
İncelenmesi
24. İtiraz konusu kuralın Anayasa`nın mülga 91.
maddesine aykırı olduğu iddiaları daha önce KHK`nın tümünün ve ayrı ayrı tüm
maddelerinin Anayasa`ya aykırı olduğunun ileri sürülmesi üzerine Anayasa
Mahkemesince incelenmiştir. Anılan davada KHK`nın diğer bazı maddelerinin yanı
sıra itiraz konusu kuralın da yer aldığı 14. maddesinin;
- Cumhurbaşkanlığı, TBMM, Anayasa Mahkemesi, Yargıtay,
Danıştay, Sayıştay ve Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu yönünden, anılan
idarelerin 6/4/2011 tarihli ve 6223 sayılı Kamu Hizmetlerinin Düzenli, Etkin ve
Verimli Bir Şekilde Yürütülmesini Sağlamak Üzere Kamu Kurum ve Kuruluşlarının
Teşkilat, Görev ve Yetkileri ile Kamu Görevlilerine İlişkin Konularda Yetki
Kanunu kapsamına giren bir bakanlık olmadığı gibi bir bakanlığın bağlı, ilgili
ya da ilişkili kuruluşu da olmadığı gözetilerek Yetki Kanunu kapsamında
olmadığı gerekçesiyle iptaline,
- Kalan kurumlar yönünden ise Yetki Kanunu kapsamında
olduğu ve yasak alanda düzenleme içermediği gerekçesiyle Anayasa`nın mülga 91.
maddesine aykırı olmadığından iptal isteminin reddine,
karar
verilmiştir (AYM, E.2011/145, K.20I3/70,6/6/2013).
25. Söz konusu karar 23/11/2013 tarihli ve 28830
sayılı Resmî Gazete`de yayımlanmıştır. Kararda kuralın içerik yönünden Anayasa`ya
uygunluğu ise denetlenmemiştir.
26. 659 sayılı KHK`nın "Amaç ve kapsam" başlıklı
1. maddesinin İlk hâli "Bu Kanun Hükmünde Kararnamenin amacı; genel
bütçe kapsamındaki kamu idareleri ve özel bütçeli idarelerin hukuk hizmetlerinin
etkili, verimli ve usul ekonomisine uygun şekilde yerine getirilmesine ve bu
hizmetlerin yürütülmesinde uygulama birliğinin sağlanmasına yönelik usul ve
esasların belirlenmesidir.`` şeklinde iken anılan maddeye 12/7/2013 tarihli
ve 6495 sayılı Kanun`un 71. maddesiyle "(Türkiye Büyük Millet Meclisi,
Cumhurbaşkanlığı Anayasa Mahkemesi, Yargıtay, Danıştay. Hâkimler ve Savcılar
Yüksek Kurulu ve Sayıştay dâhil)" ibaresi eklenmiştir. Öte yandan
11/12/2010 tarihli ve 6087 sayılı Hâkimler ve Savcılar Kurulu Kanunu`nun ek 1.
maddesinde diğer mevzuatta Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulum yapılan
atıfların Hâkimler ve Savcılar Kuruluna, yapılmış sayılacağı hükme
bağlanmıştır.
27. Bu itibarla 659 sayılı KHK`nın ilgili hükümlerinin
Cumhurbaşkanlığı, TBMM. Anayasa Mahkemesi, Yargıtay, Danıştay, Sayıştay ve
Hâkimler ve Savcılar Kurulu yönünden, Yetki Kanunu kapsamında olmadığı
gerekçesiyle iptal edilmesine ilişkin söz konusu karar sonrasında anılan
kurumların KHK`nın kapsamını belirleyen 1. maddesine bir kanun hükmü ile
eklenmiş olduğu görülmektedir. Kanun ile eklenen söz konusu ibarelerin artık
bir KHK kuralı olmaması karşısında KHK`nın ve dolayısıyla itiraz konusu
kuralın, anılan kurumlar yönünden Yetki Kanunu ile bağı kesilmiştir. Bu
itibarla kuralın kanun hükmü ile eklenen anılan kurumlar yönünden Anayasa`nın
mülga 91. maddesiyle ilgisi kalmadığından kuralın bu kapsamda bir incelemeye
tabi tutulması da mümkün değildir.
28. Bununla birlikte kuralın KHK kuralı niteliğini
taşımaya devam eden Cumhurbaşkanlığı, Türkiye Büyük Millet Meclisi, Anayasa
Mahkemesi, Yargıtay, Danıştay. Sayıştay ve Hâkimler ve Savcılar Kurulu dışında
kalan kurumlar yönünden Anayasa"nın mülga 91. maddesiyle ilgisi devam
etmektedir.
29. Anayasa Mahkemesi yukarıda yer verilen 19/2/2020
tarihli ve E.2018/122. K.2020/14 sayılı kararında bir kuralın Anayasa`nın mülga
91. maddesi yönünden daha önce denetlenmiş olmasının aynı madde uyarınca
yeniden denetlenmesine engel teşkil etmediğini kabul etmiştir. Anılan kararda
KHK`ların Anayasa`nın mülga 91. maddesine uygun olup olmadığına ilişkin
denetimin bir defayla sınırlandırılmışının KHK`ya ilk denetiminden sonra söz
konusu Anayasa hükmü karşısında dokunulmazlık tanınması anlamına geleceği,
bunun ise her şeyden önce temel amacı normların Anayasa`ya uygunluk denetiminin
yapılması ve
Anayasa`ya aykırı olan kuralların sistemden ayıklanması olan anayasa yargısının
belirtilen amacı ile bağdaşmadığı değerlendirmesine yer verilmiştir. Ayrıca
KHK`ların, çoğu kez henüz uygulanmadığı bir dönemde Anayasa`nın mülga 91.
maddesi yönünden denetimlerinin iptal davası yoluyla yapıldığına dikkat
çekilmiş; bu bağlamda bazı kuralların dinamik toplumsal yaşamdaki değişim ve
gelişmelere uygun olarak iptal davasında öngörülenden farklı bir anlam ve
kapsam kazanmasının, özellikle KHK`lar için yasak alan teşkil eden ilgili
Anayasa maddelerinin, bu maddelerdeki kavram ve müesseselerin zaman içinde farklı
yorumlanabilmesinin, bunun da Anayasa`nın mülga 91. maddesi kapsamında yapılan değerlendirmelerin
değişmesine neden olmasının ihtimal dâhilinde olduğu vurgulanmıştır. Bu itibarla
anılan madde yönünden sadece bir kez denetim yapılabileceğinin kabulünün Anayasa`ya
aykırılığı çok açık bir şekilde görülebilen bir KHK kuralının hukuk düzeninde sonuç
doğurmaya devam etmesine yol açabileceği belirtilmiştir (AYM, E.2018/122, K.2020/14,19/2/2020,
§§14,15).
30. Ayrıca aynı kararda, Anayasa`nın 152. maddesinin
dördüncü fıkrasında öngörülen on yıllık başvuru yasağının mülga 91. madde
yönünden yapılacak denetimler bakımından da geçerli olduğu sonucuna
ulaşılmıştır. Belirtilen hususa ilişkin olarak kararda, anılan yasağın
Anayasa`nın mülga 91. maddesi uyarınca yapılacak denetimler yönünden de geçerli
olmasının hukuki istikrarın sağlanması için gerekli olduğu, bu bağlamda Anayasa’nın
hangi maddesi yönünden denetim yapıldığı hususunun, amacı hukuki istikrarı
sağlamak olan söz konusu yasağın uygulanması bakımından bir önem arz etmediği,
öte yandan belirtilen denetim yasağı yönünden Anayasa`nın mülga 91. maddesinin
diğer maddelerinden ayrı değerlendirilmesini gerektiren herhangi bir sebebin de
bulunmadığı belirtilmiştir. Buna göre Anayasa Mahkemesinin bir KHK kuralı
hakkında işin esasına girerek verdiği ret kararının Resmî Gazete`de yayımlanmasından
itibaren on yıl geçmedikçe aynı kuralın Anayasa`nın 91. maddesine aykırılığı
iddiasıyla başvuru yapılamaz (AYM, E.2018/122. K.2020/14,19/2/2020. §§18,19).
31. Söz konusu kararda anayasa yargısı bakımından işin
esasına girilmesi kavramı üzerinde de durulmuş ve anılan kavramın denetime
konu edilen kuralda öngörülen düzenlemenin Anayasa`ya aykırı olup olmadığının
incelenmesi anlamına geldiği belirtilmiştir. KHK`ların Anayasa`nın mülga 91.
maddesinde belirtilen yasak alanlarda düzenleme içermemesinin, bir yetki
kanununa dayanmasının ve yetki kanunu kapsamında olmasının onların taşıması
gereken anayasal bir nitelik, dolayısıyla bir Anayasa`ya uygunluk kriteri olduğu,
bu itibarla KHK`ların Anayasa`ya aykırı olmaması için sadece içerik değil aynı zamanda
anılan nitelikleri itibarıyla da Anayasa`ya aykırı olmaması gerektiği
belirtilen kararda, bu durumun KHK’ların Anayasa`ya uygunluk denetiminin
Anayasa`nın mülga 91. maddesindeki anılan ölçütler ve içerik yönünden olmak
üzere iki aşamada gerçekleştirilmesini gerekli kıldığı ifade edilmiştir. Sonuç
olarak KHK`ların Anayasa`nın mülga 91, maddesi yönünden yapılan denetiminin de
Anayasa`ya uygunluk denetiminin bir parçası olduğu, bu itibarla KHK`ların
içerik yönünden denetimi sonucunda verilen kararların yanı sıra henüz içerik
bakımından bir değerlendirme yapılmaksızın anılan maddedeki ölçütler yönünden denetimi
üzerine verilen kararların da Anayasa`nın 152. maddesinin dördüncü fıkrası bağlamında
işin esasına girilerek verilen karar kapsamında olduğu belirtilmiştir (AYM, E.2018/122,
K.2020/14,19/2/2020, §§ 20-23).
32. Anayasa Mahkemesinin itiraz konusu kurala ilişkin
yukarıda değinilen 6/6/2013 tarihli kararında kuralın Anayasa`nın mülga 91.
maddesi yönünden denetime tabi tutulduğu ve bu hususa ilişkin Anayasa`ya
aykırılık iddialarının reddedildiği görülmektedir. Yukarıda yer verilen açıklamalar
çerçevesinde Anayasa Mahkemesinin itiraz konusu kurala ilişkin söz konusu
kararı işin esasına girilerek verilmiş bir ret kararıdır.
33. İtiraz konusu kurala ilişkin anılan ret kararının
Resmî Gazete`de yayımlandığı 23/11/2013 tarihinden başlayarak geçmesi gereken
on yıllık süre henüz dolmamıştır. Bu itibarla Anayasa`nın 152. maddesinin
dördüncü fıkrası gereğince kuralın Anayasa`nın mülga 91. maddesi yönünden esasının
incelenmesine imkân bulunmamaktadır.
34. Açıklanan nedenlerle kurala yönelik itiraz
başvurusunun Anayasa`nın mülga 91. maddesi yönünden Anayasa`nın 152. maddesinin
dördüncü fıkrası ile 6216 sayılı Kanun`un 41. maddesinin (1) numaralı fıkrası
gereğince reddi gerekir.
b. Kuralın İçerik Yönünden İncelenmesi
35. Yargısal denetimde bir KHK`nın mülga 91. maddedeki
ölçütler yönünden Anayasa`ya uygun bulunması ve bu kapsamda bir ret kararının
verilmesi onun anayasallık denetiminin tamamlanması için yeterli değildir.
Başka bir ifadeyle mülga 91. maddedeki ölçütler yönünden Anayasa`ya uygun
bulunan KHK’ların aynı denetimde içerik itibarıyla da Anayasa`ya uygun olup
olmadığının ayrıca saptanması gerekir. Öte yandan ileri sürülen gerekçeyle
bağlı olmayan Anayasa Mahkemesinin kuralı içerik yönünden denetlemesi için bu hususta
bir Anayasa`ya aykırılık iddiasında bulunulmuş olması da zorunlu değildir.
36. Ancak Anayasa Mahkemesinin kimi kararlarında,
sadece Anayasa`nın mülga 91. maddesi yönünden Anayasa`ya aykırılığı ileri
sürülen ve bu yönüyle incelenerek Anayasa`ya uygun bulunan bazı KHK
kurallarının ayrıca içerik denetimleri yapılmamıştır. Nitekim itiraz konusu
kuralın yer aldığı 659 sayılı KHK da anayasallık denetimi bu şekilde
gerçekleştirilmiş olan KHK`lardandır (bkz. AYM, E.2011/145, K.2013/70,
6/6/2013). Anayasa Mahkemesinin belirtilen inceleme yöntemini benimsediği
geçmiş uygulamaları kapsamında sadece mülga 91. maddedeki ölçütler yönünden
denetlenmek suretiyle Anayasa`ya aykırı olmadığına karar verilen KHK
kurallarının, içerik denetimleri yapılmadığından anayasallık denetiminin tamamlanmış
olduğundan söz edilemez. Bu sebeple daha önce sadece Anayasalın mülga 91. maddesindeki
ölçütler yönünden denetime tabi tutulmuş ve anılan maddeye aykırı görülmemiş
olan KHK`lara ilişkin söz konusu ret kararları üzerine aynı kuralın içerik yönünden
Anayasa`ya aykırılığı iddiasıyla yapılacak başvurular bakımından on yıllık
sürenin geçmiş olması şartı aranmamalıdır.
37. Bu bağlamda 6/6/2013 tarihli kararda itiraz konusu
kuralın içerik denetimi yapılmamış olduğundan yukarıda yer verilen açıklamalar
çerçevesinde içerik yönünden Anayasa`ya uygunluk denetiminin yapılması
gerekmektedir.
38. 6216 sayılı Kanun`un 43. maddesi uyarınca kural,
ilgisi nedeniyle Anayasa`nın 2. ve 128. maddeleri yönünden incelenmiştir.
39. Anayasa`nın 128. maddesinde; devletin kamu
iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzel kişilerinin genel idare esaslarına
göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve
sürekli görevlerinin memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görüleceği, memurların
ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları
ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ile diğer özlük işlerinin kanunla
düzenleneceği hükme bağlanmıştır.
40. Anayasa Mahkemesinin çok sayıda kararında
belirtildiği üzere Anayasa`nın herhangi bir maddesinde kanunla düzenleneceği
öngörülen bir konunun. Anayasa`nın mülga 91. maddesinin birinci fıkrasının
açıkça yasakladığı hükümler ile ilgili olmadıkça ya da Anayasa`nın mülga 163. maddesinde
olduğu gibi KHK çıkarılamayacağı açıkça belirtilmedikçe KHK ile düzenlenmesi
Anayasa`ya aykırılık oluşturmaz. Bu itibarla kurum avukatlarına ödenecek
vekâlet ücreti tutarı için bir üst sınır öngören kuralın KHK ile düzenlenmesinin
Anayasa`nın 128. maddesinin memurların ve diğer kamu görevlilerinin özlük
işleriyle ilgili düzenlemelerin kanunla yapılması gerektiğine ilişkin hükmüne
aykırılık oluşturmayacağı açıktır.
41. Öte yandan Anayasa Mahkemesinin sıkça vurguladığı
gibi kanunilik ölçütünün sağlandığından söz edilebilmesi için kanunun şeklen
var olması yeterli olmayıp yasal kurallar keyfiliğe izin vermeyecek şekilde
belirli, ulaşılabilir ve öngörülebilir nitelikte olmalıdır. Esasen kanunun bu
niteliklere sahip olması Anayasa`nın 2. maddesinde güvenceye bağlanan hukuk
devleti ilkesinin de bir gereğidir. Dolayısıyla Anayasa`nın 128. maddesinde yer
verilen kanunilik ölçütü, Anayasa`nın 2. maddesinde güvence altına alınan hukuk
devleti ilkesi ışığında yorumlanmalıdır (aynı yöndeki değerlendirme için bkz. AYM,
E.2018/88. K.2020/24,11/6/2020 §§B, 14).
42. Hukuk devletinde, kanuni düzenlemelerin hem
kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer
vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca
kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi gerekir.
Kanunda bulunması gereken bu nitelikler hukuk güvenliğinin sağlanması
bakımından da zorunludur. Zira bu ilke hukuk normlarının öngörülebilir
olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin
de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını
gerekli kılar (AYM, E.2015/41, K.2017/98, 4/5/2017. §§ 153,154),
43. İtiraz konusu kuralla vekâlet ücreti olarak
ödenebilecek tutar için öngörülen üst sınırın açık, net ve hesaplanabilir bir
formülle ifade edildiği görülmektedir. Bu yönüyle kuralın belirsiz ve
öngörülemez olduğundan söz edilemez. Dolayısıyla kuralın Anayasa`nın 128.
maddesinin ikinci fıkrasında düzenlenen kanunilik ölçütüne aykırı olmadığı
sonucuna ulaşılmıştır.
44. Anayasa`nın 2.
maddesinde belirtilen hukuk devleti, insan haklarına dayanan, bu hak
ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, eylem ve işlemleri hukuka uygun olan, her
alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, hukuk
güvenliğini sağlayan, Anayasa`ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuku
tüm devlet organlarına egemen kılan, Anayasa ve kanunlarla kendini bağlı sayan,
yargı denetimine açık olan devlettir.
45. Anayasa`nın anılan maddesinde belirtilen hukuk
devletinde KHK`ların kamu yararı gözetilerek çıkarılması zorunludur. KHK`ların
kamu yararının sağlanması amacına yönelik olması, genel, objektif, adil
kurallar içermesi ve hakkaniyet ölçütlerini gözetmesi hukuk devleti olmanın
gereğidir. Bu nedenle KHK ile yapılan hukuki düzenlemelerde takdir yetkisinin
anayasal sınırlar içinde adalet, hakkaniyet ve kamu yararı ölçütleri göz önünde
tutularak kullanılması gerekir.
46. Taraf olduğu bir davanın ya da icra takibinin
idarenin lehine sonuçlanmasında idarenin temsilcisinin dosyaya sunduğu hukuki
katkının önemi yadsınamaz. Bununla birlikte temsilci tarafından dosyaya gerekti
ve yeterli katkı sunulmuş olsa dahi farklı hususlara bağlı olarak yargılamanın
idarenin aleyhine sonuçlanması da mümkündür.
47. Öte yandan bir dava veya takibin yargı merciince
karara bağlanma süresi ilgili mevzuat hükümlerine ya da uyuşmazlığın niteliğine
göre değiştiği gibi lehine sonuçlanmış bir dosyada idare adına vekâlet ücretine
hükmedilip hükmedilmeyeceği ya da hükmedilecek vekâlet ücretinin nispi mi maktu
mu olacağı ve miktarı gibi hususlar da yine davanın türüne ve Avukatlık Asgari
Ücret Tarifesinin ilgili hükümlerine göre farklılık gösterebilmekte, ücretin
tahsil edilme zamanı da dosyaya bağlı olarak değişebilmektedir.
48. Bu itibarla vekâlet ücreti dağıtımına esas yıl
bazında, idarenin taraf olduğu ve hukuk biriminde görev yapan temsile yetkili
personelin takip ettiği her bir dava ve icra dosyasından vekâlet ücreti tahsil
edilmesine ya da vekâlet ücreti tahsil edilen dosyalarda da bu ücret miktarının
her zaman aynı olmasına fiilen imkân bulunmadığı açıktır. Buna bağlı olarak
aynı birimde aynı işi yapan her bir kişiye dağıtılan vekâlet ücreti miktarları
arasında makul kabul edilemeyecek ölçüde farklılıklar oluşması ise adalet ve
hakkaniyet duygularını zedeleyeceği gibi çalışma barışının bozulmasına ve
verimliliğin azalmasına da neden
olabilecektir.
49. KHK`nın 14. maddesinde sayılan personelin -bizzat
kendisinin takip ettiği davalarda daha yüksek oranda olmak üzere- ancak sadece
bu davalarla sınırlı olmaksızın idare lehine karara bağlanan ve tahsil olunan
tüm vekâlet ücretlerinden belirli bir oranda yararlanabilmesinin öngörüldüğü,
bu suretle aynı birimde aynı hizmeti yapan personelin her yıl bazında söz konusu
ücretten dengeli bir şekilde faydalanmasının sağlandığı anlaşılmaktadır.
50. Keza itiraz konusu kuralla yıllık tutara bir üst
sınır getirilmesinin de bizzat takip ettiği davalardan daha yüksek oranda
vekâlet ücreti alma imkânına sahip olmuş personelle o yıl için aynı imkâna sahip
olamayan diğer personel arasındaki ücret dengesinin sağlanmasında, başka bir ifadeyle
söz konusu ücretin paylaşımında meydana gelebilecek bir hakkaniyetsizliğin
önlenmesinde ve böylece ilgili tüm personel açısından ücret adaletinin temin
edilmesinde etkili olacağı anlaşılmaktadır.
51. Aynı birimde aynı işi yapan personel arasında
hakkaniyetin ve ücret adaletinin sağlanmasının işyerlerinde çalışma barışının
temin edilmesine katkıda bulunmayacağı söylenemez. Diğer yandan çalışma
barışının temin edilmesinin iş verimliliğinin sağlanmasına ve böylece hizmetin
etkin bir şekilde yürütülmesine, dolayısıyla kamu yararına hizmet edeceği
şüphesizdir. Bu itibarla kamu yararı amacına yönelik olduğu anlaşılan kuralın Anayasa`nın
2. maddesine aykırı bir yönü de bulunmamaktadır.
52. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa`nın 2. ve 128.
maddelerine aykırı değildir. İtirazın reddi gerekir.
IV. HÜKÜM
26/9/2011 tarihli ve 659 sayılı Genel Bütçe
Kapsamındaki Kamu İdareleri ve Özel Bütçeli İdarelerde Hukuk Hizmetlerinin
Yürütülmesine İlişkin Kanun Hükmünde Kararname`nin 14. maddesinin (2) numaralı
fıkrasının (b) bendinde yer alan;
A. "...avukatlar..." ibaresine yönelik
itiraz başvurusunun Anayasa`nın mülga 91. maddesi yönünden Anayasa`nın 152.
maddesinin dördüncü fıkrası ile 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa
Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun`un 41. maddesinin
(1) numaralı fıkrası gereğince REDDİNE,
B. "...avukatlar..." ibaresinin içeriği
itibarıyla Anayasa`ya aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE, 22/10/2020
tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkan
Zühtü ARSLAN
|
Başkanvekili
Hasan Tahsin GÖKCAN
|
Başkanvekili
Kadir ÖZKA YA
|
Üye
Burhan ÜSTÜN
|
Üye
Engin YILDIRIM
|
Üye
Hicabi DURSUN
|
Üye
Muammer TOPAL
|
Üye
M. Emin KUZ
|
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
|
Üye
Recai AKYEL
|
Üye
Yusuf Şevki H AKYEMEZ
|
Üye
Yıldız SEFERİNOĞLU
|
Üye
Selahaddin MENTEŞ
|
Üye
Basri BAĞCI
|